编辑:admin时间:2023-10-24 13:38点击数:
,作为世界居住条件调查日。该节日设立主要用于推动各国政府和社会进一步重视人们的居住环境和条件。
居住,是人最基本的需要,与每个人的生活都息息相关。居住保障问题,一直是政府的工作重点之一。从1998年住房制度改革全面推开、2003年房地产支柱产业地位的确立,到2016年底“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位以及2017年以来“租售并举” “租购并举”政策的提出,中国的住房保障制度从经济适用住房、廉租房、公租房、城市棚户区改造、农村危房改造,一步一步地发展到现在的“三房两改”。
可以看到,我国的住房保障制度在不断地发展、成熟。狭义上的住房保障制度,指的是国家或政府采取实物保障或货币补贴等直接保障方式,以全面实现中低收入住房困难群体的住房权为目的的社会救助。从广义上讲,国家或政府采取的一系列以提高居民住房水平、改善居民居住条件为目的的住房政策措施,都属于住房保障制度的范畴。那么,住房保障制度到底有多重要?它的理论基础是什么?让我们一起看看吧!
住房权是指享有安全、和平和有尊严地居住某处的权利,住房权属于人权,在实定化后成为基本权利。“在当下中国的语境下理解基本权利必不能脱离我们的宪法文本和本国整体法治与政治生态环境,尤其要注意从我国宪法本身的规定出发。”将住房权作为住房保障的理论基础在我国不存在宪法和法律上的障碍。尽管我国《宪法》并未明确列举“住房权”,但通过解释,我们可以得出住房权属于我国宪法保护的基本权利的结论:其一,基本权利的法律渊源包括《宪法》和国际人权公约,我国签署并批准的国际人权公约中规定了住房权;其二,我国《宪法》中的人权条款是基本权利保障的概括性条款,对未列举权利的保护起一定补充作用;其三,我国《宪法》中的社会保障条款和物质帮助权条款可以推导出政府负有提供住房保障的义务,反过来可以推导出公民享有住房权;其四,在我国政治实践中,官方明确将住房问题定位为人权问题,2021年国务院新闻办发布《国家人权行动计划(2021—2025年)》,明确规定“保障居民基本住房”,表明住房权是一种人权。
由于我国《宪法》未明确列举住房权,《国家人权行动计划(2021—2025年)》也未界定住房权,故在理解住房权的内涵和外延时可以参考联合国有关“适足住房权”的规定。1948年联合国《世界人权宣言》是人类历史上第一个人权国际文件,第25条承认适足住房权是适当生活水准权的一部分,这一条文为以后确定包括住房权在内的其他经济、社会和文化权利奠定了基础。
第25条第1款 人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。
1966年联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款成为《第4号一般性意见:适足住房权》发布前,关于适足住房权的条款中最为全面和最为重要的条款。
第11条第1款 本盟约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利,并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。
1991年联合国经济、社会和文化委员权利委员会发布《第4号一般性意见:适足住房权》。该文件是对适足住房权含义进行法律解释的最权威的国际人权法律文件,也是委员会第一次就公约下的特别权利专门进行解释的文件。第8条列举了构成“适足”概念的七个要素:
(a) 使用权的法律保障。使用权的形式包罗万象,包括租用(公共和私人)住宿设施、合作住房、租赁、房主自住住房、应急住房和非正规住区,包括占有土地和财产。不论使用的形式属何种,所有人都应有一定程序的使用保障,以保证得到法律保护,免遭强迫驱逐、骚扰和其他威胁。缔约国则应立即采取措施,与受影响的个人和群体进行真诚的磋商,以便给予目前缺少此类保护的个人与家庭使用权的法律保护;
(b) 服务、材料、设备和基础设施的提供。一幢合适的住房必须拥有卫生、安全、舒适和营养必需之设备。所有享有适足住房权的人都应能持久地取得自然和共同资源、安全饮用水、烹调、取暖和照明能源、卫生设备、洗涤设备、食物储藏设施、垃圾处理、排水设施和应急服务;
(c) 力所能及。与住房有关的个人或家庭费用应保持在一定水平上,而不至于使其他基本需要的获得与满足受到威胁或损害。各缔约国应采取步骤以确保与住房有关的费用之百分比大致与收入水平相称。各缔约国应为那些无力获得便宜住房的人设立住房补助并确定恰当反映住房需要的提供住房资金的形式和水平。按照力所能及的原则,应采取适当的措施保护租户免受不合理的租金水平或提高租金之影响。在以天然材料为建房主要材料来源的社会内,各缔约国应采取步骤,保证供应此类材料。
(d) 乐舍安居。适足的住房必须是适合于居住的,即向居住者提供足够的空间和保护他们免受严寒、潮湿、炎热、刮风下雨或其他对健康的威胁、建筑危险和传病媒介。居住者的身体安全也应得到保障。委员会鼓励各缔约国全面实施卫生组织制订的《住房保健原则》, 这些原则认为,就流行病学分析而言,住房作为环境因素往往与疾病状况相关联,即住房和生活条件不适和不足总是与高死亡率和高发病率相关联;
(e) 住房机会。须向一切有资格享有适足住房的人提供适足的住房。必须使处境不利的群体充分和持久地得到适足住房的资源。如老年人、儿童、残疾人、晚期患者、人体免疫缺陷病毒阳性反应的人,身患痼疾者、精神病患者、自然灾害受害者、易受灾地区人民及其他群体等处境不利群组在住房方面应确保给予一定的优先考虑。住房法律和政策应充分考虑这些群体的特殊住房需要。在许多缔约国内,提高社会中无地或贫穷阶层得到土地的机会应是其中心政策目标。必须制定明确的政府职责,实现人人有权得到和平尊严地生活的安全之地,包括有资格得到土地。
(f) 居住地点。适足的住房应处于便利就业选择、保健服务、就学、托儿中心和其他社会设施之地点。在大城市和农村地区都是如此,因为上下班的时间和经济费用对贫穷家庭的预算是一个极大的负担。同样,住房不应建在威胁居民健康权利的污染地区,也不应建在直接邻近污染的发源之处。
(g) 适当的文化环境。住房的建造方式、所用的建筑材料和支持住房的政策必须能恰当地体现住房的文化特征和多样化。促进住房领域的发展和现代化的活动应保证不舍弃住房的文化氛围,尤其是应确保适当的现代技术设施。
1997年联合国经济、社会和文化委员权利委员会发布《第7号一般性意见:强制迁离》,规定缔约国不但自身要避免强迫迁离居民,而且要确保对那些实行强迫迁离的代理人或第三方执行法律;缔约国必须确保有充分的立法和其他措施去防止、而且酌情惩罚私人个人或集体在没有适当保障的情况下强迫迁离别人;迁离不应使人变得无家可归,或易受其他人权的侵犯。如果受影响的人无法自给,缔约国必须采取一切适当的措施,用尽它所有的资源酌情提供新的住房、新的住区或新的有生产能力的土地。
根据上述联合国文件,住房权可以被界定为“任何人享有的安全、和平和有尊严地居住某处的权利”,包含三个层次的权利:(1) 拥有适宜居住的住房及自由使用的权利;(2) 享有平等的住房机会的权利;(3) 享有不受强制迁离的权利。
作为一项基本权利,住房权的义务主体是国家和政府,联合国人类居住规划署将国家义务分为三类,即尊重、保护和履行的义务:(1)尊重义务要求各国不直接或间接干扰住房权的享有;(2)保护义务要求各国防止第三方干涉适当住房权;(3)履行义务要求各国采取适当的立法、行政、预算、司法、宣传和其他措施,以全面实现适足住房权。在履行义务下,各国必须在现有资源允许的范围内逐步消除无家可归现象,提供可称为适足住房所必需的物质基础设施,或向那些由于自己无法控制的原因而不能享有适足住房权的个人或团体提供适足住房,尤其是通过住房补贴和其他措施。2004年,联合国人类居住规划署就按国家全面逐步落实适足住房权的责任以及中央与地方两级政府可能采取的行动进一步拟定了《住房权行动分列表》。
此外,1999年,联合国经济、社会、文化权利委员会发布《第12号一般性意见:取得足够食物的权利》和《第13号一般性意见:受教育的权利》,将履行的义务区分为“便利”的义务和“提供”的义务。前者是指缔约国采取积极主动行动,使个人或群体能够充分享受经济、社会、文化权利,后者是指缔约国对因自身不能控制的原因且依靠自己现有的手段无法实现其权利的个人或群体提供直接或间接服务。以此标准区分,上表中的促进义务大致等于“便利”的义务,而履行义务大致等于“提供”的义务。
总之,住房权的实现形式多种多样。从公民取得住房的角度看,其可通过市场购买、自建住房、向政府申请提供住房或住房补贴实现住房权。从国家承担义务类型的角度看,国家既有尊重、保护等消极义务,也有促进、履行等积极义务。实施住房保障仅是住房权实现的途径之一,即国家采取必要的积极措施,帮助仅凭个人努力无法获得适足住宅的中低收入住房困难群体实现住房权。
除联合国文件外,法国可抗辩居住权制度也说明住房权是住房保障的理论基础,实现住房权是国家和政府的责任。法国政府在解决住房问题上经历了从道义责任向法律责任的转变,2003年4月颁布的《博松法》(la loi besson)明确规定住房权为公民的基本权利,政府负有保障公民住房权的责任。2007年1月颁布的《可抗辩住房权法案》(dalo)则进一步明晰了住房权受到侵害后的行政调解和行政诉讼相结合的双重救济途径。该法案规定,政府应满足低收入者、无家可归者等人士对享受政府补贴的社会住房的需要。从2008年12月1日起,在住房申请没有收到满意答复的情况下,5类住房困难户(无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人、与未成年子女同住且住房面积在最低标准以下的人)可向主管部门要求解决住房问题,如问题得不到解决,可向行政法院提起诉讼。
国家保障公民住房权方面的义务包括以下两类:(1)直接提供住房或补贴,例如增加住房公共支出并恰当确定支出对象、社会住房的建造等;(2)间接提供优惠政策,例如大众住房融资和储蓄计划。根据对住房保障概念的界定,这两类分别落入狭义住房保障和广义住房保障范畴。
之所以对政府提供住房保障的方式作如此划分,是因为和“最低核心义务”理论密切相关。所谓最低核心义务,是指“每种权利的最低基本水平”,该最低基本水平对维护人的尊严是不可或缺的。就住房保障而言,一方面,政府负有提供住房保障的羁束性法律义务。住房保障义务是一种根据补充性的原理,帮助社会弱者摆脱住房困难的义务。我国《宪法》第14条第4款和第45条是政府住房保障义务的直接法源,具有“纲领性”特征。但在基本权利双重价值理论下,“这些条款不是对国家的概括性授权或者空泛的国家任务规定,而是一种课以国家积极作为义务的‘宪法义务’的规定”。因此,我国政府负有提供住房保障的羁束性法律义务。另一方面,政府只在“最低核心义务”的限度内承担住房保障义务。具体而言,政府应当对不同居住困难群体保障的标准进行分类,区分“生存所必需的居住保障”和“必需之上需求的居住补助”,“要求作为生存所必需的居住条件的保障,国家的保障义务必须受到严格拘束”。“在具体立法层面,只要达到法定不具有最低居住条件的家庭,就有权获得国家的保障,并要求立法对最低居住条件的设定受到严格的拘束,像最低生活标准制定的规则一样,客观标准化、尽可能减少行政机关制定标准时的裁量权力。”
超出“最低核心义务”范畴,政府应根据经济与文化发展情况,依照民主法定程序,选择适当的实现住房权、提高公民居住水平的方式。原因如下:(1)平衡政府与市场的关系。住房保障并不意味着要回到福利分房时代,由政府统一分配房屋。政府对实现住房权施加的影响是把双刃剑,如果在住房权保障上过分依赖国家力量,最终可能导致住房权被过度限制或剥夺。历史告诉我们,福利分房既没有效率,也没有实质改善居民的住房水平,反而会导致新的分配不公和权利侵害。因此,住房保障必须缩小外延,聚焦以实物保障方式解决中低收入家庭住房困难问题。(2)合理运用纳税人的资金。住房保障对国家财政压力巨大,“但现代国家已经认识到社会的弱者很多是来自于现代资本主义经济制度本身的结构性问题,所以人们大多认同作为人之为人的基本尊严的生活保障,通过对其他纳税人施加金钱上的负担,来使这部分生活弱者的权力得到保障,满足‘基本住房需要’。但是,最基本的需要之上,国家使用全体纳税人的税收来保障一部分人权利,保障到何种程度,如何平衡纳税人的财产限制与被保障者的权利,应当依靠政策形成过程的多元利益表达机制来实现,必须使纳税人的代表、不同层次住房保障需求人群、经济政策领域的专家等通过民主程序来实现最佳的政策结果”。