上海保障房凯发k8游戏官网上海市公租房建设与运营管理研究-凯发k8游戏

　　在“房住不炒”、“住有所居”目标指引下，“租购并举”已经成为当前中国住房制度改革的基本方向。为解决大城市新市民、青年人住房困难问题，提出“十四五”时期大力发展保障性租赁住房，并明确今后我国的住房保障体系以公租房、保租房和共有产权房为主体，针对解决不同群体的住房问题。

　　在保租房提出之前，公租房是近十年我国租赁型保障房的主要方式，主要满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。全国各地因地制宜发展公租房，在投资筹建、运营管理、承租对象申请条件等方面具有差异。本篇文章主要研究上海市公租房建设及运营管理。

　　住房问题关系民生福祉，我国的住房保障体系不断完善。廉租房是我国最早提出的出租型保障房，1998年7月，印发的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；高收入家庭购买、租赁市场价商品住房。

　　2007年以来，多地房价上涨过快，导致中低收入者以及新市民无力买房和租房，但当时的住房保障体系尚未出台中低收入者的租赁保障制度。

　　2010年6月，住建部等七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，旨在解决包含城市中等收入群体的住房困难。

　　2011年9月，办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，要求大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，公共租赁住房进入快速发展阶段。

　　2013年12月，住建部等三部门发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》要求从2014年起公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房（以下简称“公租房”），统一轮候配租，房源统一按公共租赁住房分配和管理。

　　2019年以来，住建部、财政部开展财政支持住房租赁市场发展试点工作，发挥财政资金撬动作用，促进住房租赁市场发展，有效增加租赁住房供给，缓解新市民、青年人特别是从事基本公共服务人员阶段性住房困难问题。这实际上与现在大力发展的保障性租赁住房较为相似。

　　出租型保障住房之外，我国还实施了经济适用房、限价商品房、共有产权房等出售型保障住房。经济适用房面向低收入住房困难家庭的政策性住房，限价商品房则是限制价格的普通商品房，且面向对象包含中等收入家庭，但最近几年经济适用房与限价商品房的资格审核受理以及土地供应等逐步停止，被共有产权房取代。

　　“十四五”时期，针对我国大城市新市民、青年人住房困难问题，提出大力发展保障性租赁住房，加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，首次从层面明确我国住房保障体系的顶层设计。公租房、保障性租赁住房和共有产权住房三类保障房针对解决不同群体的住房问题。

　　与保租房相比，公租房作为我国住房保障体系的重要组成部分，已经实施多年，据住建部负责人透漏目前全国有1600多万套公租房。公租房主要面向的对象是城镇住房、收入困难家庭，但近年来保障范围不断扩大，多数城市将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围，以及将公租房作为吸引人才的人才公寓。

　　公租房有实物保障和货币补贴两种方式，符合条件的保障对象向政府申请，而政府既可以提供实物的公租房，也可以给予货币补贴。准入门槛、补贴标准由各市县人民政府规定，具有较大差异。

　　2010年上海住房保障房屋管理局等六部门印发《本市发展公共租赁住房的实施意见》（沪府发〔2010〕32号），2011年开始推行公租房，经过十余年的发展，截至2020年底，上海累计供应公租房房源达15.2万套，正在保障家庭21.1万户，累计保障家庭达72万户。目前，上海公租房已从大规模建设筹措时期进入以租赁运营为主时期。

　　近几年上海市对公租房政策进行调整优化，进一步放宽准入门槛，扩大保障范围。2020年以来，上海积极推进公租房拆套合租和宿舍型房源供应，提供“一张床、一间房”形态的公租房，满足公共服务行业一线月，上海市房管局等多部门联合印发了《上海市发展公共租赁住房的实施意见》（沪房规范〔2021〕5号），对旧实施意见进行修订。新的《实施意见》优化了公租房准入条件中居住证、社保年限条件，放宽准入门槛，帮助解决新来沪入职人员阶段性住房困难，上调套均面积上限，满足人才类对象、二孩家庭等居住需求。

　　2、筹建方式多元；建设端以国企为主、少量民企；运营端分市属运营商及区属运营商

　　上海市公租房筹建由市、区政府统筹协调安排，支持多种渠道筹集，包括商品住房配建、集中新建、从其它保障性住房中经规定程序批准转化、改建闲置的非居住房屋、收购或代理经租闲置的存量住房。上海市、区政府和扶持一批了从事公共租赁住房投资和经营管理的专业运营机构，负责公共租赁住房投资、建设筹措、供应和租赁管理，并引导各类投资主体积极参与。公租房建设实行“谁投资、谁所有”，投资者权益可按有关规定依法转让。

　　本文梳理了上海市公租房项目筹建方式及投资主体，发现具有以下特点，集中新建公租房项目主要由市/区级国企进行投资开发，市/区公租房运营机构主要通过收购、代理经租、改建及保障房转化方式筹集公租房项目，运营机构筹集公租房需要由市、区住房保障管理部门会同相关部门进行项目认定。商品住宅配建公租房项目占比较高，以房地产开发商为主，是目前民营参与上海市公租房筹建的主要方式。

　　（2）按财政投入来源不同，公租房项目分为市筹和区筹，由市、区两级财政共同负担

　　公租房作为保障性住房，由市、区两级财政共同负担。按照财政投入来源层级，上海市公租房分市筹项目和区筹项目，市筹项目主要由市级财政投入或补贴。从投资及运营主体来看，市筹项目主要由是市属国企投资开发，旗下公租房运营机构进行管理，部分收购市筹项目委托区级运营机构进行管理，区筹项目全部由区公租房运营公司管理。

　　从申请条件来说，市筹公租房申请条件更加宽松，面向全市就业人群，区筹公租房申请条件一般限制工作单位在本区。申请流程方面，市筹项目申请流程更加灵活便捷，申请准入材料可提交给全市任一区的公租房受理窗口，且可全程在随申办操作，而区筹公租房申请材料需提交给主申请人户籍所在地或工作单位所在地的公租房受理窗口。

　　此外，市筹公租房、区筹公租房及市场化租赁住房在房源体量、户型设置、租金及相关配套上具有较大差异，以闵行区春申板块各类租赁房源对比情况分析为例。

　　据上海市房管局公布信息，目前上海共有26个公租房投资运营机构，负责全市公租房的运营管理。这26家运营机构全部是国有企业，其中有6个是市级公租房投资运营机构，其余20家市是全市各个区设立的区级公租房投资运营机构。

　　根据公开可统计数据，市筹和区筹公租房房源约8万套，其中市筹公租房房源超过4万套，区筹公租房房源约4万套，占比较均衡。

　　市级、区级运营机构分别主要负责市筹、区筹公租房项目，部分市筹项目会委托区级运营机构运营管理，如上海市公积金管理中心收购的新江湾尚景园、上海晶城晶华坊两个公租房项目分别委托杨浦区公租房公司、闵行区公租房公司代管。

　　上海自2011年开始发展公租房，房源总量不断提升，截至2020年底，上海已累计供应公租房房源达15.2万套，正在保障家庭21.1万户，但上海仍很有上万人在轮候排队中。这与上海人口净流入量大，公租房申请条件宽松有关，也有上海公租房建设及运营管理中存在的问题有关。

　　上海市各区公租房发展不平衡，存在房源供需结构失衡问题。从上海市各区区筹公租房房源汇总情况来看，各区房源总数差距较大，浦东新区、长宁区区筹公租房位列第一第二位，房源数量超过5000套，静安、崇明、金山区筹公租房在1000套上下。人口稠密、需求旺盛的主城区公租房数量相对较少，难以满足需求，目前主城区的公租房基本上都需要排队轮候，且周期较长，而宝山、青浦、松江、崇明等郊区的很多公租房项目长期存在空置房源，不需要排队。建议未来各区适度开放跨区申请，提高房源使用效率。

　　注：数据来源于政府网站及公开资料，嘉定区由于信息缺失严重没有统计，其他区个别项目缺失房源数，用同类项目均值填补。

　　从市筹公租房项目来看，只租不售的市筹项目分布在徐汇区、闵行区、普陀区、浦东新区和杨浦区，各区房源在2000~5000套不等。近几年临港集团在临港新片区、临港南桥科技城、临港松江科技城以及临港浦江国际科技等产业区新建一些市筹“先租后售”公租房项目，体量较大，总房源超过市筹只租不售总数，目前已交付使用1万套以上。

　　注：临港新片区、临港南桥科技城、临港松江科技城以及临港浦江国际科技的公租房属于市筹“先租后售”公租房项目，其中临港新片区有近1万套房源在建或在装修。

　　尽管上海放宽了公租房申请条件，但不得不说个人成功申请到上海公租房的难度还是很大的。这是由于无论是市筹公租房还是区筹公租房，一大部分房源仅对符合条件的单位开放申请，针对个人开放的房源较少。从集体租赁单位来看，以政府部门、事业单位、国企为主。

　　事实上，这也是全国各地的普遍做法，然而这部分人群的综合性收入并不低，是否是最需要保障的住房困难人群有待商榷。大部分民营企业不符合集体租赁单位要求，而这其中却真实存在很多收入低、住房困难的人群。

　　从近期上海房管局公布的市筹公租房可租房源就可以看出，单位集体租赁占比超过90%。针对个人开放的可租房源较少，排队轮候期较长，申请难度较大。

　　以上海晶城·晶华坊为例，这个公租房是由上海市公积金管理中心投资，并委托上海市闵行公共租赁住房投资运营有限公司进行运营管理的市筹公租房项目，于2013年底对外招租。项目地理位置优越，交通方便，周边配套丰富，距徐家汇商业圈约9.8km，周边医院、学校、商业等配套资源丰富，加上居住品质好、租金低，申请人数大大超过了房源数，早已实现满租，目前进入常态化供应轮候阶段，据悉排队至少需2年。

　　（3）初期存在转租转借现象。近些年主要针对企业出租，转租转借得到了很好的规避

　　公租房作为保障性住房，享受政策优惠，价格相对低廉。按规定，公租房严禁转租，但依然有一部分承租人通过转租转借公租房谋取私利。

　　例如，早前，馨逸公寓、新江湾城尚景园就爆出转租转借公租房问题，承租人将2900元/月低价承租的二居室公租房以4500元/月高价转租，或将其中的次卧以1500元/月左右的价格转租出去，以及借租给亲戚、员工的现象。近几年上海加大了对公租房转租转借问题的监管，引入指纹、人脸识别等智能技术，转租现象减少。

　　从居住环境来说，部分公租房项目的基础家电及相关配套设施有待完善，很多项目设备老旧，家具家电、水电等老化故障问题较多，需要经常维修。还有部分项目没有配置冰箱、洗衣机等基础家电，难以达到拎包入住需求。

　　近年来，上海对临港新城的政策扶持不断增加，出台多项特殊支持政策。其中，“先租后售”公租房的建设便是其特殊支持政策之一。临港“先租后售”公租房面向进驻临港新片区的企事业单位，开放特定租售业务，项目建成10年后可作为存量商品房上市交易，承租人可优先购买，重点是稳定企业人才队伍，解决创新型、经营管理型和技能领军型人才的住房问题。

　　临港“先租后售”公租房由临港集团投资建设，旗下的四个公租房公司负责运营管理。

　　如临港新元社区项目至今已陆续推出五期，总房源1.4多万套，一、二、三期已经交付，由上海临港产业区公共租赁房建设运营管理有限公司运营，四期项目在装饰装修中，五期项目正在抓紧建设中。“先租后售”公租房项目提升了临港新城对高端产业和优秀人才的吸引力，促进产城融合和职住平衡，为重点企业实现“招人、用人、留人”提供了强大支持。

　　上海市各区根据本区公租房需求，通过新建、配建、收购、代理经租等方式多渠道筹集公租房，房源主要供给本区工作单位。

　　这在各区政府制定的公租房申请条件中明显体现，以杨浦区区筹公租房申请条件为例，与市筹公租房申请条件相比，杨浦区明确要求与本区就业单位签订劳动合同。具体到各区的申请条件还略有不同，如黄浦区区筹公租房也限定本区工作单位，但这个本区工作单位包括注册在本区和承租地在本区的单位。

　　近十来，上海市公租房快速发展，已累计供应房源超15万套，累计保障家庭达72万户。近几年上海市根据城市发展调整公租房运营管理，2020年以来开始推进公租房拆套合租和宿舍型房源供应，满足公共服务行业一线年进一步放宽公租房申请条件，保障范围不断扩大。

　　上海市公租房投资建设主体多元，集中新建项目以国企为主。全市共有26家市级或区级公租房运营机构，市筹项目面向全市就业人员，主要由市级运营机构管理，区筹项目主要面向本区工作单位，由本区公租房运营机构管理。临港率先开启“先租后售”公租房试点模式，主要面向进驻临港的企事业单位开放，解决企业人才居住问题。

　　从区域分布来看，上海公租房存在发展不平衡问题，区域房源差异较大，主城区呈现供不应求状态，排队轮候期较长，郊区长期存在空置房源，存在供需结构性失衡问题。而根据目前上海市各区公租房申请条件，大部分区筹公租房是不支持跨区申请的，存在房源利用不充分问题。建议长期空置项目，适度放开跨区申请。

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